Parte II - La gestione dell’emergenza: tecnocrazia, opacità e conflitti istituzionali

Apertura: Il paradosso della Commissione

Quando, nel febbraio 2024, la Camera dei Deputati ha approvato in via definitiva l’istituzione della Commissione parlamentare bicamerale di inchiesta sulla gestione dell’emergenza Covid-19, molti hanno salutato il provvedimento come un atto di responsabilità istituzionale: finalmente, a distanza di anni, un organo dotato di poteri quasi giudiziari avrebbe messo ordine nella storia più controversa della Repubblica recente.

Bastava però leggere la composizione della Commissione per cogliere il paradosso strutturale che ne avrebbe condizionato i lavori fin dall’inizio. Tra i commissari siedono esponenti politici appartenenti alle stesse forze che hanno governato il Paese durante la pandemia, inclusi parlamentari direttamente coinvolti nelle decisioni di quel periodo. Non si tratta di una anomalia procedurale: è la conseguenza diretta e matematicamente inevitabile dell’articolo 82 della Costituzione, che impone la composizione proporzionale delle commissioni d’inchiesta rispetto alla rappresentanza dei gruppi parlamentari. Una norma pensata per garantire pluralismo diventa, in questo caso, la garanzia che i controllati siedano tra i controllori. I responsabili di ieri partecipano attivamente alla stesura della propria cronaca. È un limite strutturale della democrazia parlamentare italiana che l’emergenza Covid ha reso visibile con una chiarezza imbarazzante: quando la crisi è sistemica e investe l’intero arco politico, lo strumento costituzionale dell’inchiesta mostra la corda.

La Commissione presieduta dal senatore Marco Lisei ha nondimeno avviato un’attività di audizione che ha già prodotto materiale di notevole rilevanza. Non si tratta ancora di verità accertate - i lavori sono in corso e la relazione finale è lontana - ma le crepe nel muro della narrazione ufficiale sono già visibili. Quello che segue è un tentativo di leggere ciò che emerge, senza anticipare conclusioni che spetta all’organo parlamentare trarre, ma senza nemmeno fingere che le domande non esistano.

I. La tecnocrazia come scudo: il CTS e l’evaporazione della responsabilità politica

Il Comitato Tecnico Scientifico - istituito il 5 febbraio 2020 nell’ambito della Protezione Civile e composto da virologi, epidemiologi, medici e funzionari sanitari - è stato il principale strumento attraverso cui il governo ha esercitato una funzione retorica prima ancora che consultiva: trasformare scelte squisitamente politiche in necessità scientifiche.

Il meccanismo è stato semplice quanto efficace. Ogni misura restrittiva - dal lockdown duro alle zone colorate, dal coprifuoco alla chiusura delle scuole - veniva presentata alla popolazione non come una decisione del Consiglio dei Ministri, con tutto il peso politico e la responsabilità democratica che ne conseguono, ma come un’indicazione della scienza: oggettiva, inevitabile, non discutibile. "Lo dicono gli esperti" è diventata la formula con cui azzerare il dibattito pubblico e immunizzare le scelte governative da qualsiasi critica che non fosse immediatamente etichettabile come irresponsabilità o negazionismo.

Le audizioni dei membri del vecchio CTS davanti alla Commissione parlamentare hanno iniziato a scalfire questa rappresentazione. Dai verbali delle testimonianze di Giovanni Rezza e Giuseppe Ippolito - rispettivamente già dirigente di ricerca dell’ISS ed ex direttore generale per la ricerca e l’innovazione al Ministero della Salute, entrambi componenti della task-force Coronavirus - emerge un quadro più frammentato di quello che il racconto ufficiale aveva consegnato all’opinione pubblica. L’unanimità scientifica che veniva quotidianamente invocata nei comunicati governativi era, almeno in parte, una costruzione: all’interno del CTS esistevano divergenze reali, e i dati epidemiologici venivano spesso utilizzati dalla politica in modo selettivo, per giustificare a posteriori decisioni già prese a livello ministeriale.

Un episodio emblematico emerso in Commissione riguarda la famigerata circolare del Ministero della Salute dell’aprile 2020 - quella che raccomandava "tachipirina e vigile attesa" come unico protocollo per i pazienti Covid a domicilio, di fatto negando l’accesso a terapie precoci che diversi medici stavano sperimentando con risultati positivi. Durante la sua audizione, l’allora viceministro della Salute Pierpaolo Sileri ha ammesso di non sapere chi avesse redatto quel documento e di non essere stato informato della sua pubblicazione. Una circolare che ha condizionato il comportamento clinico di migliaia di medici di base per mesi sarebbe dunque nata in un clima di totale opacità, senza una filiera decisionale riconoscibile e senza che i vertici politici del Ministero ne fossero informati. Un’opacità che si è fatta sistema quando lo stesso Ministero ha scelto di difendere quel protocollo davanti al Consiglio di Stato, opponendosi legalmente ai medici del comitato "Cure Domiciliari Covid-19" che chiedevano la libertà di prescrivere terapie precoci sul territorio. Non una svista, dunque, ma una linea politica: costruita nell’ombra, e poi difesa strenuamente nelle aule di giustizia.

II. L’economia dell’eccezione: appalti, commissari e mercati opachi

L’emergenza sanitaria ha fornito la giustificazione per sospendere sistematicamente le normali procedure di appalto pubblico. Il codice degli appalti, le regole sulla concorrenza, i controlli preventivi della Corte dei Conti: tutto è stato messo in standby in nome della velocità. Al loro posto, un sistema di decretazione d’urgenza centralizzata, con al vertice la figura del Commissario Straordinario per l’emergenza Covid, affidata a Domenico Arcuri.

I risultati di questa architettura emergenziale sono oggi al centro delle audizioni più delicate della Commissione parlamentare. Il caso più documentato riguarda l’acquisto di dispositivi di protezione individuale dalla Cina nel 2020: secondo quanto emerso, sarebbero state importate circa 880 milioni di mascherine risultate non conformi agli standard di sicurezza, pagate a un prezzo quattro volte superiore a quello di mercato, per una spesa complessiva di oltre un miliardo di euro. La Guardia di Finanza ha segnalato che molte certificazioni risultavano incomplete o prive di valore legale, e che l’immissione sul mercato dei dispositivi sarebbe avvenuta grazie a un misterioso documento anonimo.

A rendere il quadro ancora più opaco è la vicenda della JC-Electronics Italia, società che all’epoca aveva fornito mascherine conformi alle normative, salvo vedersi bloccare la commessa dalla struttura commissariale. Il Tribunale di Roma ha condannato in primo grado la Presidenza del Consiglio a risarcire JC Electronics per oltre 203 milioni di euro, avendo accertato che le mascherine di quella società disponevano delle autorizzazioni necessarie, ma furono bloccate perché la struttura di Arcuri, per una "svista", non inviò la documentazione fornita dall’azienda al CTS per la validazione. Nel frattempo, la commessa miliardaria per le mascherine cinesi risultate non conformi era passata senza gli stessi controlli rigorosi.

Le testimonianze del colonnello Alessandro Nencini, esperto della Guardia di Finanza all’epoca in servizio presso l’Ambasciata d’Italia a Pechino, hanno confermato un quadro di sostanziale anarchia logistica nei primi mesi del 2020: contratti miliardari firmati in fretta da Roma bypassando i canali diplomatici ufficiali e favorendo canali paralleli di intermediazione opaca. Ma la parola "anarchia" rischia di essere troppo benevola. Quello che si è creato è stato piuttosto un capitalismo emergenziale: una zona franca non solo normativa, ma oligarchica, in cui la velocità dell’emergenza ha fornito la copertura per far affluire denaro pubblico attraverso canali che in condizioni ordinarie non avrebbero mai superato i controlli. Emblematica in questo senso è la natura dei soggetti che hanno agito come intermediari: giornalisti, broker immobiliari, figure prive di qualsiasi competenza nel settore sanitario, improvvisamente trasformati in mediatori internazionali di dispositivi medici. La struttura commissariale, privata dei normali anticorpi del controllo amministrativo, ha creato le condizioni per tutto questo. Non per caso: per scelta.

Arcuri, audito dalla Commissione il 16 gennaio 2025, ha respinto le accuse definendole "illazioni" e ha difeso l’operato della struttura commissariale come necessariamente rapido in un contesto di emergenza globale. È una linea difensiva comprensibile sul piano umano, meno su quello istituzionale: la velocità non può essere il lasciapassare per l’opacità, soprattutto quando il denaro è pubblico e i dispositivi acquistati servivano a proteggere la vita delle persone.

Le anomalie documentali emerse in Commissione aggiungono un ulteriore strato di opacità. Dall’audizione dell’ingegner Dario Bianchi della JC-Electronics Italia è emerso che le provvigioni rilevate dalla Guardia di Finanza ammontano a 203 milioni di euro - ben oltre i 70 milioni inizialmente stimati - a cui vanno aggiunte quelle del mediatore cinese Kai Zongkai, non ancora quantificate. Il consorzio Luokai, principale fornitore cinese, ha presentato anomalie nella documentazione doganale: la società fu fondata il 10 aprile 2020 come Luokai Trading, ma tutti i documenti doganali precedenti al 19 maggio recano già la denominazione "Luokai Trade", nome assunto solo in seguito. Una discronia impossibile, che nessuno all’epoca si è preoccupato di spiegare. La dogana, peraltro, aveva segnalato sin dal 23 marzo 2020 che stavano arrivando mascherine non salubri con certificati ECM non validi: segnalazioni sistematicamente ignorate. Il dottor Canali della dogana aveva informato la Presidenza del Consiglio che i prezzi di acquisto erano quadruplicati rispetto al valore reale. La trasmissione Report aveva documentato che mascherine pagate 55 centesimi avevano un costo reale di 3 centesimi, e quelle pagate 3,40 euro ne costavano 1,50.

L’epilogo giudiziario di questa vicenda è di per sé eloquente. Il 31 marzo 2026 il GUP del Tribunale di Roma ha prosciolto Fabbrocini e tutti i mediatori italiani coinvolti. Arcuri era già stato assolto nel gennaio 2025 - con la formula "perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato", ossia grazie alla riforma che ha depenalizzato l’abuso d’ufficio. Le contestazioni più gravi - corruzione e peculato - erano state archiviate anni prima. A processo andranno soltanto due indagati minori di origine ecuadoriana, per riciclaggio. I fatti documentati in Commissione rimangono agli atti. Le responsabilità penali, per come il sistema le ha definite, non esistono. È una distinzione che il lettore è libero di valutare.

Un capitolo parallelo, e altrettanto istruttivo, riguarda i tamponi di validazione. All’inizio della pandemia, quando non esistevano ancora test commerciali standardizzati, l’ISS ha svolto il ruolo di laboratorio di riferimento nazionale per la controverifica dei risultati provenienti dai laboratori regionali. La Procura di Bergamo ha ipotizzato che il costo sostenuto per questa attività fosse di circa 750 euro a tampone - 150.000 euro per i primi 200 test, 600.000 per gli 800 successivi - a fronte di un prezzo di mercato che non superava i 3 euro. Il procedimento è stato stralciato e trasmesso alla Procura di Roma per competenza, con Brusaferro iscritto nel registro degli indagati per truffa aggravata ai danni dello Stato. L’ISS ha respinto l’accusa con fermezza, precisando di non aver mai chiesto né ricevuto quella cifra e di aver processato con risorse proprie oltre 5.000 campioni nella prima fase della pandemia. Il procedimento è tuttora in corso: non esistono ancora esiti definitivi e nessuna conclusione può essere anticipata. Ciò che resta, indipendentemente dagli esiti giudiziari, è la constatazione che in una fase di emergenza assoluta, in cui ogni decisione avrebbe dovuto essere sottoposta al massimo scrutinio, il sistema dei controlli ordinari era stato sistematicamente disattivato. E che le domande sull’uso del denaro pubblico in quei mesi sono rimaste, nella maggior parte dei casi, senza risposta.

III. I piani silenti, l’OMS e la cultura del segreto

Prima ancora degli acquisti emergenziali, c’è una questione che precede il 20 febbraio 2020 di quattordici anni: il piano pandemico nazionale italiano era fermo al 2006. Non aggiornato, non testato, non adattato ai cambiamenti del sistema sanitario nel frattempo intervenuti. Quando il virus è arrivato, il Paese si è trovato a improvvisare in assenza di una regia preparata - una lacuna che la stessa OMS aveva rilevato in un documento prodotto dal suo funzionario Francesco Zambon, pubblicato e poi, secondo le ricostruzioni emerse in Commissione, fatto sparire su pressione dell’allora ministro Speranza.

Il capitolo OMS è uno dei più rivelatori dell’intera vicenda. La Commissione parlamentare ha richiesto formalmente all’Organizzazione Mondiale della Sanità di farsi audire attraverso un proprio rappresentante - una richiesta avanzata da tutti i gruppi parlamentari, maggioranza e opposizione - e l’OMS ha risposto con un rifiuto, motivato dal "proposito di proteggere l’imparzialità e oggettività dell’organizzazione". Una formula che suona come una contraddizione in termini, ma che si inserisce in un sistema di protezione giuridica ben rodato. L’OMS ha formalmente eccepito lo status di immunità diplomatica per i propri funzionari, uno scudo già utilizzato in precedenza quando la Procura di Bergamo aveva tentato di sentire i ricercatori autori del rapporto Zambon - il documento che denunciava le inadempienze italiane sul piano pandemico, pubblicato il 13 maggio 2020 e ritirato dal sito dell’OMS nel giro di ventiquattr’ore. Il caso penale a carico di Ranieri Guerra - direttore vicario dell’OMS ed ex responsabile della Prevenzione al Ministero della Salute, figura al crocevia tra l’organizzazione internazionale e il governo italiano - fu archiviato non perché i fatti contestati fossero infondati, ma perché Guerra godeva dell’immunità diplomatica e risultava non imputabile. L’immunità, in questo caso, non ha protetto la verità: ha protetto chi aveva interesse a non farla emergere. La cultura del segreto non è dunque un vizio burocratico nazionale: è uno scudo geopolitico internazionale, maneggiato con precisione chirurgica ogni volta che la trasparenza avrebbe fatto male.

La cultura del segreto ha attraversato anche la fase italiana in modo più diretto. I verbali del CTS - i documenti in cui si registravano le discussioni, i dissensi e le raccomandazioni dell’organo scientifico - sono stati oggetto di un lungo contenzioso giuridico: il TAR Lazio nel 2020 ne aveva inizialmente confermato la segretezza, prima che il Consiglio di Stato imponesse una parziale apertura. Che le deliberazioni di un comitato consultivo che stava condizionando la vita di sessanta milioni di persone dovessero rimanere riservate è, a pensarci bene, un’affermazione politicamente straordinaria - e quasi nessuno, all’epoca, ha alzato la voce per contestarla.

IV. Il perimetro sbarrato: conflitti d’interesse e dati invisibili

Su questo punto si rimanda a quanto già analizzato nella prima parte, dove i rapporti economici tra le virostar e l’industria farmaceutica sono stati ricostruiti attraverso i dati EFPIA. Qui vale la pena aggiungere la dimensione istituzionale del problema, che la Commissione ha iniziato ad affrontare.

Il Consiglio Superiore di Sanità - l’organo consultivo del Ministero della Salute che ha affiancato il CTS nella fase più acuta dell’emergenza - presentava al proprio interno figure con rapporti pregressi con case farmaceutiche che producevano o avrebbero prodotto i vaccini poi adottati su scala di massa. Le dichiarazioni di conflitto d’interesse, pur previste dalla normativa, non venivano rese pubbliche: una richiesta FOIA al Ministero della Salute per ottenere quei documenti è rimasta senza risposta. Non è chiaro se la comunicazione di un conflitto d’interesse abbia mai portato, in quegli anni, all’esclusione di alcun membro dall’organo.

Quando gli organi che devono validare un farmaco o decretare un obbligo - AIFA, CSS - si muovono in un contesto di totale opacità delle dichiarazioni di interesse, si produce ciò che la letteratura economica chiama "cattura del regolatore": la scienza cessa di essere terza e diventa parte integrante della catena di montaggio industriale. Il fatto che l’AIFA abbia ritenuto necessario varare un nuovo e più stringente regolamento sui conflitti d’interesse solo nel dicembre 2024 - muovendosi in linea con una sentenza della Corte di Giustizia europea che aveva imposto all’EMA di vigilare su questo fronte - è la conferma implicita che durante la pandemia quei paletti o non esistevano o non venivano applicati. La domanda che resta in sospeso è semplice: chi controllava l’indipendenza di chi ci consigliava?

V. La rimozione istituzionale e l’emersione dei danneggiati

C’è un capitolo della pandemia che la narrazione ufficiale ha sistematicamente rimosso, e che la Commissione parlamentare ha avuto il merito - almeno parzialmente - di riportare in una sede istituzionale: quello dei danneggiati da vaccino.

Tra il 2021 e il 2022, in un clima in cui qualsiasi espressione di dubbio sulla campagna vaccinale veniva trattata come un atto ostile alla collettività, migliaia di persone che avevano subito effetti avversi seri - alcune invalidanti, alcune letali - si sono trovate senza tutela medica, senza riconoscimento giuridico e senza voce pubblica. Il sistema di farmacovigilanza passiva italiano - basato sulla segnalazione spontanea e ampiamente sottostimato per definizione - non era attrezzato per gestire una campagna vaccinale di massa su decine di milioni di persone in pochi mesi.

La Commissione parlamentare ha formalmente audito i rappresentanti del CONDAV - il Coordinamento Nazionale Danneggiati da Vaccino - e dell’associazione Istanza Diritti Umani. È la prima volta che in una sede istituzionale viene dato spazio documentale e storiografico a questa componente della vicenda. Le testimonianze hanno portato alla luce le difficoltà concrete nell’accedere agli indennizzi previsti dalla Legge 210/1992 - e vale la pena chiarire con precisione di cosa si tratta, perché la narrativa ufficiale ha spesso confuso deliberatamente i termini. Quella legge non prevede un risarcimento per colpa: prevede un indennizzo fondato sul principio della solidarietà sociale, riconosciuto a chi abbia subito danni irreversibili da trattamenti sanitari obbligatori o fortemente raccomandati. Lo Stato, imponendo o caldeggiando con forza la vaccinazione, ha attivato esattamente questa tutela. Ma l’apparato burocratico-sanitario ha poi eretto un muro di gomma nelle Commissioni Medico Ospedaliere - gli organi preposti dalla stessa Legge 210/1992 all’art. 4 a esprimere il giudizio sul nesso causale - sistematicamente orientate a negare quel nesso per non incrinare l’infallibilità politica della campagna di massa. Il risultato: migliaia di persone rimaste in un limbo non solo clinico, ma economico e giuridico, abbandonate dallo stesso Stato che aveva chiesto loro di fidarsi.

Chiusura: La giustizia addomesticata

L’andamento dei lavori della Commissione è, di per sé, una lezione di anatomia istituzionale. Le forze di opposizione - quelle che governavano all’epoca dei fatti - hanno adottato fin dall’inizio una strategia di ostruzionismo sistematico: ritardo nella nomina dei propri rappresentanti, che ha bloccato l’avvio dei lavori per mesi; presentazione di disegni di legge per modificare il mandato della Commissione; accuse di uso "politico" dell’organo inquirente. Il Senato ha approvato una versione modificata della legge istitutiva che esclude dal mandato della Commissione l’indagine sullo stato di emergenza, sui DPCM e sugli obblighi vaccinali - cioè esattamente gli aspetti più controversi e politicamente più esplosivi.

Il risultato prevedibile è che la Commissione produrrà, a fine legislatura, una relazione finale spaccata: una di maggioranza e una o più di minoranza, con conclusioni incompatibili, che lasceranno al lettore la sensazione che la verità sia una questione di parte. Non è così. I fatti sono fatti: le mascherine non conformi acquistate a prezzo quadruplicato esistono, i verbali del CTS esistono, i danneggiati esistono, il documento dell’OMS fatto sparire esiste. Ma in un sistema in cui i controllati siedono tra i controllori, l’accertamento dei fatti tende a diventare uno strumento della politica invece che un limite ad essa.

La seconda parte di questa analisi si chiude qui, con una considerazione che è anche un’anticipazione: se la prima parte ha mostrato come la pandemia abbia sollevato il velo sulle disuguaglianze della società italiana, questa seconda parte mostra come lo Stato abbia utilizzato l’emergenza per sperimentare una grammatica inedita del potere - la decretazione permanente, la tecnocrazia come schermo, la gestione commissariale come zona franca dagli ordinari vincoli di trasparenza. La domanda che rimane aperta non è se questo sia accaduto. È se ne trarremo qualche conseguenza.